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    Antoine de Saint Exupéry, cité par Jean Monnet

Pour la mise en place des groupements territoriaux sociaux et médico-sociaux

Claude Evin - 7 janvier 2026 - Santé
Groupement Territorial Social

L’article 6 de la « loi n° 2024-317 du 8 avril 2024 portant mesures pour bâtir la société du bien vieillir et de l’autonomie » a créé les groupements territoriaux sociaux et médico-sociaux (GTSMS). Il s’agissait de renforcer la coordination et la coopération entre les différents acteurs du secteur social et médico-social afin de mieux répondre aux besoins souvent complexes des populations vulnérables.


Cet outil juridique vient compléter l’arsenal législatif et réglementaire déjà existant (notamment GHT ou GCSMS), pour la mise en œuvre des coopérations entre les acteurs du secteur.

Le dispositif législatif est entré en vigueur le 1er janvier 2025. Au terme de la première année, c’est-à-dire début 2026, le directeur général de l’agence régionale de santé doit arrêter avec les présidents des conseils départementaux de la région la liste des groupements territoriaux sociaux et médico-sociaux. Toutefois, une période transitoire, allant jusqu’au 1er janvier 2028, a été instaurée afin de permettre la mise en place de ces groupements sur l’ensemble du territoire métropolitain.

 

Au journal officiel du 30 décembre 2025, a été publié le « décret n° 2025-1394 du 29 décembre 2025 relatif aux groupements territoriaux sociaux et médico-sociaux et aux autres formes de groupements de coopération » qui devrait donc permettre aux acteurs concernés d’avancer dans la mise en place de ces groupements.

Quels sont les établissements concernés par la création des GTSMS ?

La loi du 8 avril 2024 (art. L. 312-7-2, CASF) a fait obligation à tous les établissements EHPAD et petites unités de vie publics, ainsi que les accueils de jour autonomes publics et les services à domicile publics d’adhérer soit à un groupement hospitalier de territoire (GHT) soit à un GTSMS.

 

De possibles dérogations ont été envisagées. C’est ainsi que les établissements publics qui sont issus de la fusion de plusieurs établissements publics ou qui présentent une spécificité dans l’offre départementale d’accompagnement des personnes âgées ont la possibilité, avec l’accord du directeur général de l’agence régionale de santé, de déroger à cette obligation d’adhérer à un groupement. Ils ont toutefois l’obligation de signer une convention mentionnée à l’article L. 312-7-3 du CASF. Le décret (art. R. 312-194-32, CASF) a précisé la procédure relative à la demande de dérogation.

 

Ont la possibilité d’adhérer à un GTSMS (Il ne s’agit donc pas pour ces établissements d’une obligation) :

  • Les EHPAD, accueils de jour et services à domicile publics gérés par un CCAS ou un CIAS ou par une collectivité territoriale, ou par un établissement public de santé, après approbation de leur organisme gestionnaire ou du dit établissement de santé.
  • Les établissements publics pour enfants handicapés, les ESAT, ainsi que les établissements pour adultes handicapés, sous réserve de l’accord du directeur de l’agence régionale de santé.

Peuvent être partenaires d’un GTSMS, les établissements et services privés du champ des personnes âgées ou du champ des personnes handicapées adultes.

 

Chaque GTSMS est partenaire d’un GHT ou d’un établissement de santé. Ce partenariat, comme celui concernant les établissements et services privés, prend la forme d’une convention prévue à l’article L. 312-7 du CASF et prévoit notamment l’articulation du projet d’accompagnement de ces établissements avec celui du groupement (art. L. 312-7-3, CASF).

Un GTSMS a pour objet d’assurer une cohérence d’accompagnement des personnes âgées sur un territoire

L’initiative de la création d’un GTSMS revient aux établissements et services publics qui ont l’obligation d’adhérer (c’est-à-dire les établissements et services cités au I de l’article L. 312-7-2 du CASF).

 

Le territoire d’implantation concerné a été défini, dans la loi, en des termes qui laissent aux acteurs l’initiative de sa détermination sous réserve de sa cohérence avec les objectifs affichés. Ce territoire d’implantation lui permet « d’assurer une réponse de proximité aux besoins des personnes âgées et de mettre en œuvre un parcours coordonné des personnes âgées accompagnées ».

 

Le GTSMS a pour objet « d’une part, de mettre en œuvre une stratégie commune d’accompagnement des personnes âgées dans une logique de parcours et, d’autre part, de rationaliser les modes de gestion par une mise en commun de fonctions et d’expertises ».

 

Les établissements et les services membres d’un GTSMS élaborent « un projet d’accompagnement partagé garantissant l’accès à une offre d’accompagnement coordonnée et la transformation des modes d’accompagnement au bénéfice des personnes âgées. Il comporte une partie relative à l’accompagnement des personnes handicapées vieillissantes. ». Ce projet d’accompagnement partagé fixe les modalités de coopération ainsi que, le cas échéant, de transformation de l’offre et détermine les modalités d’articulation avec les différents acteurs de santé, notamment l’hôpital et la médecine de ville. Il est annexé à la convention constitutive du groupement (art. R. 312-194-28, CASF).

 

Pour assurer la cohérence du parcours d’accompagnement des personnes âgées dans le territoire, il est possible au GTSMS de détenir ou d’exploiter des autorisations « dans les conditions prévues au b du 3° de l’article L. 312-7 ». C’est-à-dire dans les mêmes conditions que les GCSMS.

 

Un GTSMS est tenu d’assurer au moins une fonction dont la liste est établie à l’article L. 312-7-4, du CASF :

  • La convergence des systèmes d’information des membres et la mise en place d’un dossier de l’usager permettant une prise en charge coordonnée.
  • La formation continue des personnels.
  • La démarche qualité et la gestion des risques.
  • La gestion des ressources humaines.
  • La gestion des achats.
  • La gestion budgétaire et financière.
  • Les services techniques.

Il est possible, aux membres du GTSMS de mentionner dans la convention constitutive d’autres fonctions confiées au groupement pour le compte de tout ou partie de ses membres.

 

La loi prévoit aussi que les membres du groupement peuvent mutualiser certains marchés et partager des compétences relatives à la passation des marchés publics.

 

Un GTSMS peut enfin assurer les mêmes missions que les autres groupements tel que défini à l’article L. 312-7 du CASF.

Le cadre juridique d’un GTSMS  

Le GTSMS prend la forme juridique d’un GCSMS défini à l’article L. 312-7 du CASF, à l’exception de certaines dispositions réglementaires spécifiques qui sont précisées dans le décret n° 2025-1394 (notamment aux articles R. 312-194-26 puis R. 312-194-35 à 38, CASF).

 

C’est ainsi, notamment, que le GTSMS n’est pas administré par un administrateur élu parmi les membres du groupement mais il est dirigé par un directeur d’établissement sanitaire, social ou médico-social nommé par le directeur général de l’agence régionale de santé, après avis du président du conseil départemental, sur proposition de l’assemblée générale du groupement (art. L. 312-7-5, CSAF).

 

La convention constitutive peut prévoir une répartition égalitaire des droits et des voix entre les membres du groupement indépendamment de leurs participations aux charges de fonctionnement. Dans ce cas, les membres sont tenus des dettes du groupement à parts égales (art. R.312-194-35, CASF).

 

Outre les éléments devant figurer dans la convention constitutive d’un groupement tels que définis à l’article R. 312-194-7 du CASF, la convention constitutive d’un GTSMS doit (art. R. 312-194-31, CASF) :

  • Préciser les fonctions assurées pour le compte de ses membres, en application de l’article L. 312-7-4.
  • Fixer les clés de répartition prévisionnelle des charges mutualisées par le groupement entre les différents membres.
  • Préciser la répartition des compétences, d’une part entre l’assemblée générale et les conseils d’administration, ou les organes qui assurent cette fonction, des établissements qui en sont membres, et d’autre part entre le directeur du groupement et les directeurs des établissements qui en sont membres.


Le décret laisse à la convention constitutive la possibilité de prévoir un suivi extracomptable de la formation des résultats des comptes de résultat portant sur les fonctions mutualisées, soit en pourcentage, soit en fonction des parts, soit au réel.


Sous réserve de l’accord du directeur général de l’agence régionale de santé, les établissements publics communaux, intercommunaux, départementaux, interdépartementaux ou nationaux ainsi que les services non personnalisés mentionnés à l’article L. 315-1 du CASF peuvent mettre en commun leurs disponibilités déposées auprès de l’Etat (Art. L. 312-7-6, I, CASF).
Par ailleurs, le GTSMS peut constituer des fonds propres ou recourir à l’emprunt.


Sous réserve de l’accord du directeur général de l’agence régionale de santé et, le cas échéant du président du conseil départemental, il peut présenter un plan pluriannuel d’investissement et son plan de financement pour le compte d’un ou plusieurs de ses membres
Il peut aussi conclure un CPOM unique pour l’ensemble des établissements et des services de son périmètre. Dans ce cas, le contrat porte sur les fonctions mutualisées, sur les axes stratégiques du projet d’accompagnement partagé sur son territoire et sur les activités gérées par les membres du groupement (Art. L. 312-7-6 II et III, CASF).

L’organisation et l’administration d’un GTSMS

L’assemblée générale du groupement (art. R. 312-194-35 à 38, CASF) :

  • Elle est composée d’au moins un représentant de chacun de ses membres.
  • Elle se réunit au moins deux fois par an.
  • La présidence est assurée par le directeur du groupement.
  • Le décret fait obligation de transmettre une copie des convocations et des ordres du jour pour information au directeur général de l’agence régionale de santé et au président du conseil départemental.
  • Le décret précise, par ailleurs, que les délais de convocation d’une nouvelle assemblée générale, dans le cas où la moitié des membres ne serait pas présente ou représentée est de huit jours, et en cas d’urgence de quarante-huit heures.
  •  En complément des dispositions de l’article R. 312-194-21 du CASF relatif aux différents groupements, l’assemblée générale d’un GTSMS délibère également sur :
      • Les emprunts et les plans pluriannuels d’investissement.
      • La proposition faite au directeur général de l’agence régionale de santé de nomination d’un directeur du groupement.
      • L’indemnité du directeur.
      • Si la convention constitutive le prévoit, le montant au-delà duquel le directeur passe les marchés de travaux, fournitures ou services pour le groupement.
  • Le décret prévoit qu’un bureau peut être désigné.
  • Il précise aussi que, concernant les délibérations relatives aux modifications de la convention constitutive et à l’admission d’un nouveau membre, les délibérations sont adoptées à une majorité qualifiée définie dans la convention constitutive et qui est au moins égale aux deux-tiers des voix.

Le décret précise qu’un membre dont l’adhésion à un GHT ou à un GTSMS est obligatoire (premier alinéa du I de l’article L. 312-7-2, CASF) et qui envisage de se retirer d’un GTSMS en informe le directeur général de l’agence régionale de santé et le président du conseil départemental avant que ce retrait prenne effet (art. R. 312-194-39, CASF). Il n’est pas précisé dans le décret que le projet de se retirer d’un GHT est soumis à la même démarche. On peut toutefois considérer que comme il s’agit, dans l’article L. 312-7-2, d’une adhésion alternative, cette information préalable s’impose aussi.

 

Le directeur du groupement :

 

Comme indiqué précédemment, à la différence d’un GCSMS, le GTSMS est dirigé par un directeur d’établissement nommé par le directeur général de l’agence régionale de santé dans les conditions définies à l’article L. 312-7-5 du CASF.

 

Cet article législatif a précisé certaines de ses fonctions :

  • Il coordonne les fonctions exercées par le groupement pour le compte de ses membres et représente le groupement.
  • Il élabore le budget du groupement, qui est approuvé par l’assemblée générale.
  • Il recrute les agents fonctionnaires et contractuels affectés au groupement.
  • Son indemnité est fixée par l’assemblée générale.

Outre les attributions que le décret lui confère et celles que l’assemblée générale lui délègue, le directeur a la responsabilité de la bonne marche générale du groupement. Il est chargé de l’animation technique, de l’administration et de la gestion du groupement. Il prépare et exécute les décisions de l’assemblée générale. Il représente le groupement dans tous les actes de la vie civile et en justice. Dans les rapports avec les tiers, il engage le groupement pour tout acte entrant dans l’objet de ce dernier. (art. R. 312-194-34, CASF).

 

Il assure l’exécution du budget adopté par l’assemblée générale et il a la qualité d’ordonnateur des recettes et des dépenses du groupement.

 

Constitution du groupement :

 

Le groupement jouit de la personnalité morale à compter de la date à laquelle est effectuée la transmission de la convention constitutive au directeur général de l’agence régionale de santé.

 

La convention constitutive et ses avenants font l’objet d’une publication au recueil des actes administratifs de la préfecture de région.

 

Le directeur général de l’agence régionale de santé transmet, dès leur réception, une copie de la convention constitutive et de ses avenants au directeur régional ou départemental des finances publiques et au président du conseil départemental du lieu d’implantation du siège du groupement.

Les règles budgétaires, financières et comptables

Les documents budgétaires :

 

Le budget du GTSMS est établi en cohérence avec la convention constitutive du groupement et, le cas échéant le CPOM unique qu’avec l’accord du directeur général de l’agence régionale de santé et du président du conseil départemental le GTSMS a conclu pour l’ensemble des établissements et services qui relèvent de son périmètre (art. R. 314-193-8, CASF).

 

Lorsque le GTSMS a conclu un tel CPOM, il relève du cadre budgétaire de l’état prévisionnel de recettes et de dépenses, dans ce cas, le ou les comptes de résultat prévisionnel retraçant les charges et les produits d’exploitation des fonctions mutualisées peuvent présenter un déficit prévisionnel qui reste compatible avec le plan global de financement pluriannuel (art. R. 314-193-9, CASF).

 

Le budget des GTSMS est accompagné (art. 314-193-10, CASF) :

  • D’un rapport budgétaire et financier qui précise les quotes-parts facturées aux membres du groupement, les clés de répartition utilisées et, le cas échéant, les refacturations de personnel à ces mêmes membres.
  • Du tableau prévisionnel des effectifs rémunérés prévu à l’article R. 314-224. Lorsque que le groupement détient ou exploite l’autorisation de l’un ou de plusieurs de ses membres, ce tableau est remplacé par le document prévu à l’article R. 314-19.

L’état réalisé des recettes et des dépenses ou le compte administratif est accompagné d’un rapport financier et d’activité qui fait notamment apparaître la répartition réelle des quotes-parts de ses membres, les clés de répartition retenues et le cas échéant, les refacturations de personnel à ces mêmes membres (art. R 314-193-11, CASF).

 

Lorsque le groupement ne déteint ou n’exploite pas l’autorisation de l’un ou de plusieurs de ses membres, le directeur général de l’agence régionale de santé transmet au président du conseil départemental, dès leur réception, une copie du budget, de l’état réalisé des recettes et des dépenses et du compte administratif.  Le président du conseil départemental peut, dans un délai de sept jours, formuler des observations portant, notamment, sur les clés de répartition entre les membres, les refacturations aux établissements membres, ainsi que l’équilibre financier général du groupement. Ces observations sont adressées au directeur général de l’agence régionale de santé et au directeur du groupement (art. R. 314-193-12, CASF).

 

A la différence des GCSMS, les fonctions de comptable des GTSMS sont assurées par un comptable de la direction générale des finances publiques (art. R. 314-193-13, CASF).

 

L’éventuelle mise en commun de la trésorerie :

 

La loi du 8 avril 2024 a permis, sous réserve de l’accord du directeur général de l’agence régionale de santé, aux établissements membres d’un GTSMS de mettre en commun leurs disponibilités déposées auprès de l’Etat (art. L. 312-7-6, CASF).

 

Le décret (art. R. 314-193-14 à 16, CASF) en précise les modalités de mise en œuvre.

 

Il est nécessaire que la demande de mise en commun de ces disponibilités émane de tous les directeurs des établissements membres du groupement, après délibération de leur conseil d’administration ou de l’organe qui assure cette fonction. Cette demande motivée des directeurs est accompagnée du plan prévisionnel et du plan global de financement pluriannuel des établissements et du groupement.

 

Le directeur général de l’agence régionale de santé apprécie l’intention et les capacités de l’ensemble des établissements. Il demande alors l’avis du président du conseil départemental et du directeur départemental ou régional des finances publiques. L’absence de réponse du directeur général de l’agence régionale de santé au terme d’un délai de deux mois vaut refus d’autorisation.

 

Dans un délai de six mois à compter de la date d’autorisation, un projet de convention est élaboré entre le groupement, les établissements qui en sont membres et le directeur départemental ou régional des finances publiques.

 

Cette convention détermine les conditions de réalisation des opérations de trésorerie, l’organisation et les moyens mis en œuvre pour chacune des parties. Elle prévoit notamment :

  • L’organisation des opérations de trésorerie et les modalités de leur remboursement.
  • Les modalités de suivi et de présentation d’un bilan financier annuel correspondant aux engagements des parties.
  • Les modalités de révision, de reconduction et de résiliation anticipée de la convention.

L’éventuelle cessation d’un GTSMS :

 

En cas de manquements ou dysfonctionnement dans la mise en œuvre du dispositif tel que défini dans la convention ou, si la situation des établissements parties le nécessite, il peut être mis fin au dispositif. Le directeur général de l’agence régionale de santé et le directeur départemental ou régional des finances publiques fixent les modalités de mise en œuvre de cette décision, notamment sa date d’effet, qui doit intervenir dans les six mois à compter de la notification (art. R. 314-193-17, CASF).         

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